Abstandsflächen- und Freihaltebaulasten

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Antonius Stuke

Abstandsflächen- und Freihaltebaulasten

Beitrag von Antonius Stuke » 26.03.2012, 09:37

Baulasten an der Grenze – Bauweise – Abstandflächen – Brandlasten


1. Zwei Fälle und eine grundsätzliche Frage zu den §§ 6 und 31 BauONW

1.1.1. Fall 1
Ein mit ausreichendem Abstand errichtetes Gebäude soll erweitert werden. Infolge von Nutzungsanforderungen aus dem Bestand bzw. hinsichtlich der neu zu schaf-fenden Räume kommt nur eine Erweiterung zur Grenze in Frage. Auf dem Nachbar-grundstück ist ein Fahrweg zum rückwärtigen Grundstück und daran anschließend ein Gebäude mit nahezu dem doppelten anstatt des erforderlichen Abstandes vor-handen. Der rechtsgültige Bebauungsplan setzt keine Bauweise fest, was zur Folge hat, dass die offene Bauweise gilt. In der der Grenze zugewandten Außenwand müssen aus Gründen der Nutzbarkeit Fenster angeordnet werden.
Ein Teil der Abstandfläche soll durch eine Abstandflächenbaulast gemäß § 6 Absatz 2 Satz 3 BauONW zur Übernahme der Abstandfläche gesichert werden.

1.1.2. Frage:
Warum soll mit einer Flächenbaulast nach § 31 BauONW ein 5 m breiter Streifen von Gebäuden freigehalten werden, wenn keine Entscheidung nach §§ 31 oder 34 BauGB (bei Vergleichsfall ohne Planrecht) zur Befreiung von der offenen Bauweise ergangen ist (die Gemeinde will die offene Bauweise beibehalten, d.h. den BPlan nicht ändern oder im Falle des § 34 BauGB keinen BPlan aufstellen, was zur Folge hat: die offene Bauweise bleibt bestehen!) und durch die Bauaufsichtsbehörde auch nicht ergehen kann.

Ohne die genannte Baulast erfordert die offene Bauweise den Abstand von mindes-tens je 3 m von zulässigen Gebäuden (ohne Gebäudeabschlusswände) beiderseits der Grenze. Ein auf dem belasteten Grundstück ggf. hinzutretendes Gebäude müss-te die zweite mindestens 3 m breite Abstandfläche von sich aus einhalten, da sonst die offene Bauweise verletzt würde!
In den Abstandflächen von > 6 m sind nach § 6 Absatz 11 BauONW Nebenanlagen zulässig. Mit der Abstandflächenbaulast wird geregelt, dass die Abstandfläche „nur mit in der Abstandfläche zulässigen baulichen Anlagen überbaut werden und auf die auf diesen Grundstücken erforderlichen Abstandflächen nicht angerechnet werden“.

Bei Anwendung des § 31 BauONW (wegen der nicht geschlossenen Außenwand) müsste ein Bauherr des belasteten Grundstücks mit Nebenanlagen allerdings 5 m Abstand zum Nachbargebäude einhalten statt nur 3 m. Das heißt ein neues Haupt-gebäude müsste zum Beispiel bei einer geplanten 3 m breiten Nebenanlage (z.B. Garage) 5 + 3 = 8 m Abstand zum Nachbargebäude einhalten. Denn nach § 31 Ab-satz 1 Nummer 1 BauONW dürfen bei fehlender Gebäudeabschlusswand in geringe-rem Abstand als 2,50 m von der Grenze benachbarte Gebäude nur mit einem Min-destabstand von 5 m errichtet werden und zwar ungeachtet von ihrer nach § 6 Ab-satz 11 BauONW grundsätzlich gegebenen Zulässigkeit an der Grenze bzw. in der eigenen Abstandfläche, das heißt mit mindestens 3 m Abstand zum Gebäude auf dem Nachbargrundstück.

1.2.1. Fall 2
In einem Gewerbegebiet möchte ein Bauherr ein Gebäude ohne Gebäudeab-schlusswand und ohne Abstand an der Grenze zu einer im Bebauungsplan festge-setzten öffentlichen Erschließungsanlage errichten. Die Abstandfläche würde die Verkehrsfläche zu weniger als bis zur Hälfte überdecken.
Die Gemeinde ist zur Übernahme der erforderlichen Abstandfläche durch Baulast gemäß § 6 Absatz 2 Satz 3 BauONW bereit.

1.2.2. Frage:
Ist die Eintragung einer Flächenbaulast nach § 31 Absatz 1 Nummer 1 BauONW er-forderlich obwohl auf der öffentlichen Verkehrsfläche ein Gebäude nicht errichtet werden kann? Ist diese Baulast im Hinblick auf eine mögliche Änderung des Bebau-ungsplanes mit Reduzierung der Verkehrsfläche vorsorglich notwendig? Oder müss-te sie ggf. nach Planänderung eingetragen werden?

Generelle Frage: Ist das größere Abstandsmaß als Vorsorgemaßnahme bei an der Grenze noch nicht vorhandenem gegenüberliegenden Gebäude tatsächlich gewollt?


2. Die baurechtliche Wirkung der offenen Bauweise

2.1. Meinungen aus der Kommentarliteratur
Um es vorweg zu sagen, die Auffassung des Verfassers steht im Gegensatz zu der des Kommentars Gädtke-Temme-Heintz-Czepuck zur BauONW im Werner Verlag und der dortigen Randnummer 8 zu § 31 BauONW. Begründung siehe oben: Die of-fene Bauweise erfordert einen Grenzabstand von mindestens 6 Metern. Was darin gebaut werden darf regelt § 6 BauONW und nur für den Fall der Zulassung einer Au-ßenwand mit Öffnungen ist § 31 BauONW anzuwenden. Die Kommentarmeinung geht davon aus, dass die Zulassung eines Gebäudes mit Öffnungen in geringerem als dem erforderlichen Abstand zur Grundstückgrenze ohne Bezugnahme auf eine offene oder andere Bauweise zu entscheiden wäre.
Diese Auffassung wird dem Grunde nach auch von Fickert, Fieseler in ihrem Kom-mentar zu § 22 BauNVO geteilt, wo der Wegfall der Vorschrift über die offene Bau-weise in der Ursprungsfassung der BauNVO 1962 thematisiert wird. Danach gilt, da seit der ÄnderungsVO 1986 nicht mehr die Vorschriften über die offene Bauweise gesetzlich automatisch gelten, dass wo eine derartige Festsetzung fehlt, „im Rahmen des Landesrechtes somit beliebig gebaut werden“ kann. Die Begründung für diese Auffassung liefert demnach § 29 Absatz 2 BauGB in dem es zur Geltung von Rechtsvorschriften heißt: „Die Vorschriften des Bauordnungsrechts .. bleiben unbe-rührt“.

2.2. Gegenposition
Bei der Antwort auf die Frage was an Grundstücksgrenzen gebaut werden darf, müs-sen die planungsrechtlichen Alternativen immer vor dem Hintergrund des Willens des Plangebers oder sofern er nicht dokumentiert ist, den tatsächlichen Verhältnissen einer vorhandenen Bebauung betrachtet werden. So kann dort wo keine planeri-schen Festsetzungen vorhanden sind, sei es mangels Planung überhaupt oder im Rahmen eines Planes mangels planerischer Erwägungen zu dieser Frage, nach Auf-fassung des Verfassers nur das den Maßstab vorgeben was ihn (inzwischen!?) auch baulich vorgibt. Dabei spielt es keine Rolle ob man dafür den Begriff Bauweise im Sinne von § 22 BauNVO verwendet oder nicht. Nach § 34 BauGB müssen sich Vor-haben in die Umgebung nach den städtebaulichen Kriterien einfügen. Wenn das in ungeplanten Bereichen gilt, muss es in geplanten Gebieten umso mehr gelten. Es ist kein geplantes Gebiet vorstellbar in dem nicht nach Errichtung der baulichen Anlagen feststellbar wäre, nach welchen Regeln die Gebäude auf den Grundstücken ange-ordnet sind. In aller Regel sind sie auch nach landesrechtlichen Abstandsvorschriften errichtet worden. Für NRW bedeutet das, sie entsprechen der Regelung in § 6 Ab-satz 2 Satz 1 BauONW „Die Abstandflächen müssen auf dem Grundstück selbst lie-gen“, oder vergleichbaren Vorgängerregelungen. Landläufig wird diese Art der Be-bauung als offene Bauweise bezeichnet, auch wenn zwischen den Gebäuden noch Nebenanlagen errichtet werden dürfen und bereits errichtet wurden.

2.3. Exkurs
Die Auffassung es könne eine beliebige Bauweise geben, die Grundlage von Ent-scheidungen über die planungsrechtliche Frage des Einfügens eines Bauvorhabens sein kann, ist absurd. Die gesetzliche Forderung ein Bauvorhaben müsse sich in die durch eine vorhandene Bebauung vorgegebene Struktur „einfügen“ setzt nicht nur semantisch sondern teleologisch voraus, dass es so etwas wie eine Struktur mit Maßstab gebendem Charakter überhaupt gibt. Der Gesetzgeber will mit dem Pla-nungsrecht ja gerade die städtebaulichen Strukturen ordnen und gerade nicht der Beliebigkeit preisgeben. Da wo es diese Struktur (angeblich) nicht gibt, sondern die-se eben beliebig ist, kann tatsächlich nur an einem NICHTS gemessen werden. Dass das aber tatsächlich unmöglich ist, liegt auf der Hand. Daraus folgt: die vorhandene bauliche Situation stellt immer eine Struktur mit einem nachvollziehbaren und eben nicht beliebigen Maß dar, an dem gemessen werden kann und woran auch ablesbar ist, ob sich eine Bauweise offen oder geschlossen, oder tatsächlich als Mischung aus beidem davon abweichend, aber dennoch messbar und damit nachvollziehbar dar-stellt. Wenn also solche (beliebigen) Maßverhältnisse vorliegen, stellt sich die Frage, warum sie nicht auch für eine hinzutretende Bebauung gelten sollen oder dürfen und zwar unabhängig von Fragen des Bauordnungsrechtes. Sie gelten dann einfach auf Grundlage des Gleichheitsgebots des Grundgesetztes.

3. Planungs- und Entscheidungskompetenz
Hier soll nur der Regelfall betrachtet werden, weil das oben genannte Problem nur dort auftritt, wo in der geschlossenen Bauweise keine Abstandflächen nachzuweisen und einzuhalten sind und dem Brandschutzaspekt durch geschlossene Außenwände Rechnung getragen wird.

Zunächst ist festzuhalten, die Forderung zur Einhaltung einer Abstandfläche setzt überhaupt voraus, dass planungsrechtlich eine Abstandfläche eingehalten werden muss, weil entweder nach Planrecht die offene Bauweise festgesetzt ist (§ 30 BauGB), oder die Umgebungsbebauung diesen Maßstab vorgibt (§ 34 BauGB). Der Bauaufsichtsbehörde steht keine Kompetenz zu am planungsrechtlichen Soll- oder Ist-Zustand etwas zu verändern. Die Aufgabe obliegt einzig und allein dem Rat der zuständigen Gemeinde.

3.1. Bei vorhandenem Planrecht
Wenn also ein Bauvorhaben in der offenen Bauweise näher an der liegenschaftlichen Grenze errichtet werden soll, als nach Landesrecht zulässig, bedarf es zunächst der Entscheidung, entweder das Planrecht zu ändern, erstmalig aufzustellen, oder äu-ßerstenfalls von geltendem Planrecht eine Befreiung zu erteilen. Die Entscheidung obliegt wie oben der Gemeinde.
Nur wenn eine Entscheidung dahingehend gefällt wird, dass ein Bauvorhaben ab-weichend von der geltenden planungsrechtlichen Rechtslage zugelassen werden darf, hat die Baugenehmigungsbehörde die Möglichkeit, eine bauordnungsrechtliche Abstandflächenbaulast zu fordern und einzutragen. Grundlage der Eintragung kann demzufolge ohne förmliche Änderung der offenen in eine geschlossene oder abwei-chende Bauweise nur eine Entscheidung im Wege einer Befreiung nach § 31 BauGB sein mit der Folge der konkludenten Einführung einer besonderen oder geschlosse-nen Bauweise. Befreiung und Abstandflächenbaulast bedingen sich in diesem Fall also ohne Wenn und Aber.

3.1.1. Übernahme der Abstandflächen durch Baulast bei festgesetzter Bauwei-se
Nach § 6 Absatz 2 Satz 3 BauONW können Abstandflächen auf andere Grundstücke übernommen werden. Welches Ausmaß diese Übernahme haben darf, ist nicht ge-regelt. Daher ist auch die völlige Übernahme auf diese Weise möglich.
Das Ergebnis einer Abstandflächen-Baulast, ohne eine Befreiung von der planungs-rechtlich einzuhaltenden offenen Bauweise, das heißt einer Beibehaltung der offenen Bauweise, ist eine bauordnungsrechtliche Verschiebung der Grenze der Abstandflä-che im Ausmaß deren notwendiger Tiefe. Das Gebäude entspricht dann den ab-standflächenrechtlichen Anforderungen.
Der Eigentümer des belasteten Grundstücks hat sich nun allerdings zukünftig so zu verhalten, als wenn sein Grundstück eine insofern neue Grenze (= die Grenze der Abstandfläche auf seinem Grundstück) hätte. Er bleibt zwar Eigentümer seines Grundstückes bis zur liegenschaftlichen Grenze, kann bis zu ihr, das heißt in der Baulastfläche aber nur noch die beiderseits von Grenzen zulässigen Nebengebäude errichten (§ 6 Abs. 11 BauONW). Mit eigenen Gebäuden muss er den nach § 6 BauONW erforderlichen Abstand nicht von seiner liegenschaftlichen Grenze, son-dern von der Grenze der Baulastfläche (und damit dem Grunde nach die offene Bauweise) einhalten. So ergibt sich zwischen den beiderseits der Grenze zulässigen Gebäuden (als Hauptnutzung) immer ein Mindestabstand von 2 mal 3,00 m, das heißt insgesamt 6,00 m.

Der Besorgnis einer Unterschreitung dieses Abstandes durch bauliche Anlagen mit Brandlasten ist damit entgegengewirkt. Weiteres muss nicht geregelt werden.
Ein mögliches Nebengebäude an der liegenschaftlichen Grenze muss grundsätzlich eine Gebäudeabschlusswand aufweisen, weil es einem Gebäude mit Öffnungen ge-genüberstehen würde.

3.1.2. Übernahme der Abstandflächen durch Baulast bei fraglicher Bauweise
Hier sind zwei Fallgestaltungen zu unterscheiden, die trotz Planung fehlende Rege-lung und die mangels Planung nicht vorhandene Regelung. Hier stellt sich die Frage, was ist dann bitte in diesen Gebieten zulässig, wo gar keine Bauweise geregelt son-dern allenfalls „zufällig“ vorhanden ist?

3.2. Im Bebauungsplan fehlende Festsetzung zur Bauweise
In derartigen Plänen kann es zwei unterschiedliche Fälle geben. Entweder gibt es einen durchgehenden „Bauteppich“ ohne Rücksicht auf Grundstücksgrenzen, oder für jedes Grundstück (im liegenschaftlichen Sinn) ist eine Baufläche festgesetzt.

3.2.1. Durchgehender Bauteppich
In einem derartigen Baugebiet kann auf Grundstücken planungsrechtlich unabhängig von liegenschaftlichen Grenzen gebaut werden, weil Grundstücke durch Teilung oder Zusammenlegung beliebig zu Baugrundstücken entwickelt werden können. Derartige Baugebiete sind weit überwiegend in den 1960er Jahren oder früher entstanden und mit freistehenden Gebäuden bebaut worden. Bei der heute anstehenden Bebauung von Baulücken oder bei Ersatzbaumaßnahmen wird zu Recht die Frage nach der Bauweise gestellt.
Drängt sich die Antwort nicht förmlich auf?
Die Bauweise offenbart sich im Bestand. Neues hat sich daran zu orientieren. Tut es das nicht, löst es bodenrechtlich relevante Störungen aus, die es zu verhindern gilt!

3.2.2. Einzelne Baufläche
Sofern für jedes bei Beginn des Planungsprozesses vorhandene Flurstück eine be-baubare Fläche festgesetzt wird, die von den Grenzen Abstand einhält, kann nur auf dieser ein Gebäude errichtet werden. Auch hier kann etwas Abweichendes nur im Wege einer Befreiung, zum Beispiel bei der Bebauung mehrerer Flurstücke durch eine Bauherrschaft zugelassen werden.

4. Abstandflächenbaulast plus Freihaltebaulast oder Brandschutzbaulast als Anwendungsproblem
Zu der ohnehin nicht geringen Schwierigkeit kommt eine weitere Komplikation hinzu, wenn von den Bauaufsichtsbehörden bei Gebäudeplanungen im grenznahen Bereich neben der reinen Abstandflächen-Baulast (soweit die für ein Bauvorhaben erforderli-che Abstandfläche < 5,00 m beträgt) eine zusätzliche Brandlasten-Baulast oder auch Freihalte-Baulast gefordert wird. Als Begründung wird § 31 BauONW angeführt, wo-nach Gebäude die näher als 2,50 m an einer Grenze stehen, eine Gebäudeab-schlusswand aufweisen müssen, was bedeutet, es dürfen in ihr keine Öffnungen an-geordnet werden.

Es stellt sich die Frage: Welche Wirkung hat eine derartige Regelung?
Darf auf dieser Grundlage auf dem belasteten Grundstück direkt an der Grenze zu der Baulast nun ein Gebäude mit Öffnungen erstellt werden? Der Abstand zur Gren-ze beträgt ja schließlich auf dieser Seite der Grenze mehr als 2.50 m. Damit stünden sich zwei Gebäude ohne Gebäudeabschlusswände an einer Grenze gegenüber mit einem Abstand von 5,00 m untereinander.
Die weitergehende Forderung auf dem Nachbargrundstück nicht nur die 5 m breite Baulastfläche freizuhalten, sondern bei eigenen Bauabsichten davon noch Abstand einzuhalten, geht über die gesetzliche Abstandflächenforderung des § 6 hinaus.

5. Ergebnis:
Das was auf diese Weise entsteht, widerspricht dem § 6 BauONW. Es setzt nämlich voraus, dass planungsrechtlich mit vermindertem Grenzabstand gebaut werden dürf-te. Das zu regeln war aber nicht der Grund für die Forderung der Baulast, sondern die Besorgnis von Brandereignissen.

5.1. Begründung:
Der Gesetzgeber hat in der Landesbauordnung wie alle Gesetzgeber seit nunmehr über einhundert Jahren genau dieser Besorgnis Rechnung getragen. Er hat daher in den Anfangsparagraphen (hier § 6 BauONW) geregelt, wie Gebäude auf Grundstü-cken angeordnet werden dürfen (oder müssen) damit alle öffentlichen Belange (oder Besorgnisse?) gewahrt werden. Am Anfang einer baurechtlichen Prüfung steht dabei stets die Frage wie aus planungsrechtlichen Gründen als Regelbauweise gebaut werden muss oder in abweichender Bauweise gebaut werden darf.

Für das begünstigte Grundstück brauchte eine Prüfung nach § 31 BauONW nicht mehr stattfinden, weil das geplante Gebäude planungs- und bauordnungsrechtlich nicht zu den Gebäuden gehörte, die einen Grenzabstand von weniger als 2,50 m auf-weisen mussten. Diese Regelung war für den Fall nicht einschlägig und entfiel daher von vornherein. Der Gesetzgeber hat bzw. hatte an keiner Stelle der Bauordnung normiert, dass eine weitere Erhöhung der Abstandflächen um Freihalteflächen oder ähnliches aus Brandschutzgründen zu fordern ist.

Das heißt: bei Feststellung der offenen Bauweise als planungsrechtliche Vor-gabe und mit Eintragung der Abstandflächen-Baulast endet die Prüfung aller den Abstand betreffenden Fragen!

Das Ergebnis dieser Überlegungen trägt dem Umstand Rechnung, dass jedes Bau-vorhaben nur für sich zu prüfen ist. Zustände die erst durch später hinzutretende Bauvorhaben auftreten, sind bei deren Prüfung zu beurteilen. Die sich dabei eventu-ell ergebenden baurechtlichen Defizite sind erst im Rahmen des später dazu anste-henden Genehmigungsverfahrens zu lösen und nicht bereits im Vorfeld. Dies muss schon deswegen gelten, weil der mögliche Regelungsumfang angesichts der Fülle von Bauideen gar nicht abschließend zu definieren ist.
Daher gilt auch hier das Gebot: Weniger ist mehr! Nämlich mehr Baufreiheit!

5.2. Fazit:
Vor Eintragung einer Abstandflächen-Baulast war grundsätzlich zu klären, welche planungsrechtliche Situation vorhanden ist und ob diese verändert werden kann und darf. Bei positiver Entscheidung der Gemeinde zur Zulassung war zu beachten, ob es sich um eine Befreiungsentscheidung handeln sollte oder nicht.

6. Zulassung einer Abweichung von § 6 BauONW
Die Einbeziehung der Möglichkeit nach § 73 Satz 2 BauONW n.F. Abweichungen von den Regelungen des § 6 BauONW zuzulassen, hat nun zur Folge, dass es grundsätzlich keiner Übernahme von Abstandflächen auf Nachbargrundstücke mehr bedarf. Die Abweichung ist die fakultative Alternative zur Baulast. Damit ist die Ab-standflächenbaulast als solche überflüssig geworden. Umso weniger bedarf es aller-dings der Freihaltebaulasten, denn entweder gilt die geschlossene Bauweise, dann darf bzw. muss aneinander gebaut werden oder es gilt die offene Bauweise, dann ist Abstand zu halten und zwar mindestens je drei Meter beidseits der Grenze und nicht mehr!


gez.
Antonius J. Stuke
Städtischer Oberbaurat

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